« Impossible de préserver les droits des Autochtones »

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Selon des spécialistes du droit, un projet de loi promettant une refonte en profondeur du processus d’approbation des projets au Canada pourrait également avoir de graves répercussions sur l’obligation de la Couronne de consulter les peuples autochtones.

Le projet de loi C-39, la Loi visant à bâtir un Canada fort, a été déposé par le gouvernement fédéral le 21 septembre et vient d’être adopté en deuxième lecture. 

Les libéraux fédéraux ont qualifié ce projet de loi de 243 pages de l’un des textes législatifs économiques les plus importants d’une génération, alors que le Canada cherche à se prémunir contre la menace que représente l’administration Trump au sud de la frontière. Le projet de loi vise à accélérer le processus d’autorisation des grands projets, notamment en fixant un délai d’un an pour la prise de décision.

Ses adversaires affirment toutefois que cette mesure législative pourrait également avoir des répercussions sur les générations futures, puisqu’il s’agit de l’un des plus importants reculs en matière de protection de l’environnement de l’histoire du Canada.

Il contient également des modifications susceptibles de compromettre à l’obligation de la Couronne de consulter et d’accommoder prévue à l’article 35 de la Loi constitutionnelle. 

« Le libellé du projet de loi C-39 ne fait référence qu’aux pouvoirs du ministre », avance Me Kerrie Blaise, avocate et fondatrice de l’organisme Legal Advocates for Nature’s Defence, dans le nord de l’Ontario.

« Nous avons entendu des membres déclarer à la Chambre : “Nous défendrons les droits des Autochtones.” Comment? Ce ne sera pas possible. Rien dans ce projet de loi n’indique qu’il s’agisse d’une priorité, ni même que cela en fasse partie. »

Une confiance ébranlée

Cette mesure législative a une portée considérable, puisqu’elle modifie 18 lois et 4 règlements. Elle prévoit également l’adoption d’une nouvelle loi tout en en abrogeant une autre. 

Parmi les changements figurent la désignation de « régions d’intérêt national » (où les projets sont exemptés des autorisations et des permis habituels); la possibilité de rendre publiques les décisions d’approbation jusqu’à 30 jours après leur délivrance, et non avant; et l’attribution exclusive aux organismes de réglementation la responsabilité d’évaluer les projets nucléaires, les pipelines, les lignes de transport d’électricité et les projets d’énergie extracôtière.

Selon Me Blaise, ces propositions suscitent des inquiétudes concernant la région du Cercle de feu, où une évaluation régionale est en cours depuis 2020 afin de recueillir des données et de comprendre les répercussions des projets de développement passés et futurs. 

^{Kerrie Blaise}

Selon Me Blaise, en vertu du projet de loi C-39, l’existence d’évaluations régionales permettrait d’accélérer la mise en œuvre des projets, en « instrumentalisant » les consultations menées sous différentes égides dans des régions comme celle du Cercle de feu.

« Les gens se sont manifestés, ont partagé leurs connaissances sur […] des sites d’importance culturelle et écologique […] Tout cela a été partagé dans un esprit de respect afin que nous puissions mener à bien l’évaluation régionale. Pour l’instant, le fait que cela se retourne contre ces personnes et ces collectivités […] mine cette confiance. »

Le fait de permettre au gouvernement d’informer les collectivités des autorisations accordées en vertu de la loi après coup rendra également difficile pour celles-ci d’évaluer l’incidence de ces autorisations sur leurs droits. 

Ces modifications doivent être comprises à la lumière de la Loi visant à bâtir le Canada, que 14 Premières Nations contestent déjà, précise Me Blaise.

« Il s’agit d’une tentative généralisée visant à reléguer au second plan, voire à faire taire complètement, la capacité de savoir ce qui se passe et celle d’avoir son mot à dire. »

Me Jeff Langlois, associé à Vancouver au sein du cabinet JFK Law, spécialisé dans le droit autochtone et constitutionnel, affirme que le projet de loi s’inscrit dans une dynamique qui remonte à 2019, lorsque des modifications apportées à la Loi sur l’évaluation d’impact ont obligé les responsables à tenir compte des répercussions sur les droits prévus à l’article 35.

Pris dans leur ensemble, avec le projet de loi C-5 et des renvois, comme la décision rendue par la Cour d’appel de l’Alberta début octobre, qui a conclu à l’inconstitutionnalité de la Loi sur l’évaluation d’impact, ces éléments montrent, selon lui, que nous sommes désormais dans un « processus très différent ».

« Je pense que cela va commencer à avoir des répercussions, d’une manière ou d’une autre, sur la nature même de la participation des nations autochtones, et que cela va finir par influer sur la teneur des décisions qui seront prises. »

^{Jeff Langlois}

La Loi propose un nouveau mécanisme de consultation en créant un Centre de consultation de la Couronne au sein de l’Agence d’évaluation d’impact du Canada chargé de coordonner les consultations fédérales auprès des peuples autochtones.

Me Langlois estime que l’idée est prometteuse, puisque ses clients sont fatigués de ces consultations au cours desquelles ils doivent interagir avec de multiples décideurs qui connaissent mal leur histoire et leurs droits. Il craint toutefois que ce centre ne soit pas doté de personnel disposant d’un pouvoir décisionnel.

Il estime également que le gouvernement pourrait chercher à réduire les risques liés à la consultation des Premières Nations en faisant appel à « quelqu’un qui se contente de constituer un dossier [de consultation] plutôt que de chercher réellement à résoudre et à concilier les intérêts contradictoires qui surgissent inévitablement ».

De plus, ce centre ne s’occupera pas des consultations en matière de projets nucléaires ni des pipelines. Celles-ci seront donc confiées à des organismes, comme la Commission canadienne de sûreté nucléaire, « qui ne sont en réalité pas conçus aujourd’hui pour s’occuper de cela », explique Me Langlois.

Et qu’en est-il de la DNUDPA?

Les juristes ont notamment relevé l’absence de référence à la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones dans cette Loi, alors même que la législation exige que les lois fédérales soient conformes à la DNUDPA.

Me Jameela Jeeroburkhan, associée au cabinet Dionne Schulz à Montréal et présidente de la Section du droit des Autochtones de l’ABC, indique que le fait d’accélérer l’adoption du projet de loi – le gouvernement ayant pris la mesure inhabituelle de le renvoyer à un comité législatif – pourrait en soi contrevenir à l’engagement relatif au consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause.

« Cela donne l’impression qu’un moteur économique est à l’origine d’une grande partie de ce projet de loi et que celui-ci ne tient pas nécessairement compte de tous les engagements pris par le gouvernement fédéral en matière de droits des Autochtones. »

^{Jameela Jeeroburkhan}

Dans l’ensemble, elle estime que les délais prévus par la loi soulèvent des questions quant à la qualité des futures consultations. Les membres de sa clientèle doivent déjà composer avec des délais très serrés pour les consultations. Compte tenu du délai de 300 jours prévu par la loi pour examiner les évaluations, les permis et les autorisations, les groupes autochtones devront examiner un plus grand volume d’information dans des délais plus courts.

Me Jeeroburkhan rappelle néanmoins que l’obligation de consulter au sujet des répercussions sur les droits prévus à l’article 35 est une obligation constitutionnelle qui ne peut être contournée par voie législative.

« En règle générale, on ne fixe pas de délai à une obligation constitutionnelle. »

Le gouvernement fédéral compte obtenir la sanction royale pour ce projet de loi d’ici décembre. Les spécialistes craignent toutefois qu’en agissant rapidement pour éviter certaines menaces, le gouvernement n’en crée d’autres, tant pour l’environnement que dans le cadre de ses relations avec les peuples autochtones. 

« Lorsque ces changements se produisent rapidement, cela peut susciter un sentiment de méfiance, et c’est justement ce que nous essayons d’éviter en faisant participer les peuples autochtones au processus », confie Me Jeeroburkhan.